【学习贯彻党的二十届三中全会精神】
数据作为一种新型生产要素，其基础性、战略性作用越发凸显，成为推动经济高质量发展的关键力量，对于增强我国综合国力、构筑国际竞争新优势具有重要意义。今年《政府工作报告》提出，“加快完善数据基础制度，深化数据资源开发利用，促进和规范数据跨境流动”。近年来，我国高度重视数据要素的发展，将其置于国家战略高度，接续出台一系列政策文件，特别是党的二十届三中全会提出“培育全国一体化技术和数据市场”，为数据要素化、市场化、价值化发展指明了路径。在此背景下，健全与全国一体化数据市场相适应的治理体系，既是深化经济体制改革的重要内容，也是新形势下必须回答好的重大治理命题。
1.明确健全治理体系的基本思路
坚持顶层设计与地方探索相结合。顶层设计是治理体系的“指挥棒”，指导全局性、战略性治理框架的构建。构建全国一体化数据市场，亟须从顶层设计角度统筹谋划、统一规则，推动数据资源横向纵向畅通流动，坚持全国“一盘棋”，为数据要素化、市场化、价值化的整体性统筹提供支撑。同时，我国率先创造性地将数据确立为生产要素，如何发展数据要素，全球范围内鲜有可供借鉴的成熟经验和模式，需要在探索中前行，各地各部门在实践中抢抓机遇、改革破冰，形成了一些有效的模式与经验。国家顶层设计应充分获取、审视并评价这些地方经验，可复制、能推广的及时总结上升为制度，对存在地方特色和诸多前置条件的，给予客观评价并中肯引导，从而在顶层设计与地方探索的双向互动中，不断丰富和完善一体化数据市场的治理体系。
坚持有为政府与有效市场相结合。《全国数据资源调查报告（2023）》显示，2023年我国数据生产总量达到32.85ZB，数据生产规模持续扩大，数据需求快速增长，但数据要素的发展还滞后于现实需求，面临数字生产关系不适应、数据要素配置机制不清晰、数据市场监管不明确等挑战，迫切需要职能部门加强数据制度建设，明确数据权利、规则要求与行为边界，引导企业、社会与公众有序参与数据市场建设。在制度规则不断完善的基础上，充分发挥市场配置资源的决定性作用，催生数据新产业、新模式、新动能，培育和发展新质生产力。政府与市场在数据要素发展中并非孤立存在，市场发展中的堵点难点需要政策指引和制度护航，明确的制度规则有利于提振市场信心，政府与市场持续互动、相互助推，共同推动市场规模与效率提升。
坚持小步快跑与快速迭代相结合。数据领域发展变化快、创新速度快，发展机遇稍纵即逝，不能等待全部战略布局完毕、全部体系构建完成、全部政策建设到位，需要坚持小步快跑与快速迭代相结合。数据要素发展初期，重点聚焦关注度高、市场反应强烈、能够看得清的领域，通过试验试点“小步快跑”，快速推出一批可操作性强、见效快的政策制度，积累经验和成果。数据要素发展进程中，根据试验试点中的反馈与问题，根据市场变化与技术变迁，“快速迭代”法律法规、政策体系和技术标准，推动治理机制的优化升级。小步快跑与快速迭代相结合，既保证数据市场建设的灵敏性与可操作性，也保证治理体系的适应性与持续优化，有助于紧抓机遇推动数据市场健康有序发展。
2.牢牢把握公共数据资源开发利用这个关键点
在信息化数字化时代背景下，各级党政机关、企事业单位在依法履职或提供公共服务的过程中，积累了宝贵的公共数据资源，这些资源初步形成了相对清晰的权属关系、规范的数据结构和广泛的服务领域，为深度开发利用奠定了坚实基础。加之，公共数据资源与公众紧密相连，社会的关注度与需求度持续攀升。因此，用好公共数据资源，不仅具有鲜明的风向标意义，更是推动数据要素市场繁荣发展的关键所在，必须牢牢把握这个关键点，在数据“供得出、流得动、用得好、保安全”方面蹚出一条路，发挥示范引领作用，带动企业数据、个人信息的高效流通和开发利用。
当前，公共数据资源开发利用主要有三种方式。一是面向政务部门内部的共享，旨在解决跨层级、跨地区、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享交换问题，为政务部门依法履职、提高协同监管效能、改善公共服务水平提供支撑。二是面向企业和社会公众的开放，在确保国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下，通过互联网平台有序向社会免费开放数据资源，充分发挥数据在生产生活、科学研究、社会治理等领域的公益服务作用。三是面向企业和社会公众的授权运营，针对不适宜直接开放的敏感公共数据，通过授权给相关运营主体并建立有效监管机制，实现供需对接和价值释放。目前，共享、开放两种方式已经取得一定成效，下一步需围绕“高效办成一件事”，强化主动与按需共享，提升群众和企业的获得感，需根据社会的数据开放需求，动态编制并更新数据开放目录，确保数据开放的完整性与时效性。
授权运营是公共数据资源开发利用的重要创新点，承载着深化公共数据利用与价值挖掘的重任。推进公共数据授权运营需谋划好以下工作：一是摸清数据家底，实施公共数据资源登记管理。建立全国一体化的公共数据资源登记平台，完善公共数据资源目录体系，开展数据登记，实施“一证一码”管理，促进数据资源与市场需求精准对接。二是规范授权运营流程，加强对授权运营过程的监管。可采取灵活多样的授权形式，如整体授权、分领域授权、依场景授权等，对授权运营过程实施监督管理，重点监管原始公共数据直接市场化、滥用市场支配地位、利用数据算法和资本优势实施垄断，以及对已授权的公共数据产品和服务进行再开发等行为，确保公共数据授权运营既安全可控又公平透明。三是维护公共利益，促进数据产业生态繁荣发展。公共数据资源授权运营应彰显公益性特质，确需收费的，实行政府指导定价管理，逐步构建起符合公共数据资源特征的价格形成机制。同时，积极探索区域合作和利益调节机制，发挥公共数据的规模化效应，鼓励企业开发多样化产品和服务，推动大模型开发、训练与应用，培育多层次的数据要素型企业，促进地区数据产业高质量发展。
3.探索健全治理体系的现实路径
把握制度建设主线，建立健全数据制度体系。通过顶层设计和总体谋划，加快面向数据流通全过程管理的制度建设。完善数据产权制度。在数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的制度框架下，健全数据确权机制，明确各产权的归属主体、权利义务与行使方式，制定数据确权的标准和程序，探索产权登记制度等，为数据的合法合规使用提供保障。健全数据交易制度。探索权威、公正的数据估值定价机制，建立价格动态调整机制，明确数据交易的标准、流程与方式，建立起数据交易市场的基本规则体系，加强跨境数据流动的政策指引。构建数据收益分配制度。充分发挥数据要素市场化配置机制，根据数据要素的权属关系、贡献程度、风险大小等，引导制定合理的收益分配机制，探索多种收益分配方式，合理分配数据收益。数据制度的建设不可能一蹴而就，需要紧抓主要矛盾和矛盾的主要方面，准确理解和把握数据要素特性，逐步建立起符合数据市场规律、契合数据市场需要、具有中国特色的数据制度体系。
强化数据底座基线，一体化运营数据基础设施。数据基础设施是涉及数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，既包括传统的硬件基础设施，如云网、算力、平台、系统等，也包括运行的软性基础设施，如标准规范、安全机制、技术路线等。在国家层面，需制定统一标准规范，明确统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设基础公共服务平台，推动数据的规模化、高效化、可信化供给流通。在地区行业层面，需在国家统一规范和要求下，在原有数字基础设施发展基础上，分步骤、有序地与国家数据基础设施连接连通，打造高效联动、智能流通、安全可信的全国一体化数据能力，持续赋能各行业数据融合与智能化发展。
守牢数据安全底线，探索监管新手段新模式。大范围大规模数据流动过程中潜存着各类风险和安全问题，必须将安全贯穿数据供给、流通、利用全过程。完善责任界定机制，落实国家数据分类分级保护制度，明确数据跨主体流通中的安全治理规则，界定数据供方与需方的权责范围，夯实数据流通中的主体责任、运营责任、应用责任，做到责任边界清晰、责任落实到位。探索建立溯源机制，围绕重点领域、重点行业、重点场景，通过引入区块链技术、分布式账本技术、数据血缘工具等，对数据的生命周期进行全程记录和跟踪，确保每个数据项的来源、流转路径、操作行为等都能够被追溯和审计，当发生数据安全问题时，溯源机制可以帮助快速确认责任主体。创新安全技术应用。探索开展数据脱敏等技术研究，对于经脱敏等技术处理后，能够确立识别为一般数据的，可按照一般数据开展流通交易，最大限度调动数据资源参与流通利用。在坚持安全与发展并举的同时，力图通过成本的最小化实现安全的最优化，推动数据高质量发展与高水平安全互动。
（作者：冀翠萍，系山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，山东省委党校公共管理教研部副主任、教授）
《光明日报》（ 2025年03月13日 06版）
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