商务部近日发布对进口牛肉进行保障措施立案调查的公告。根据公告，商务部收到中国畜牧业协会等申请人代表国内牛肉产业正式提交的《中华人民共和国牛肉产业保障措施调查申请书》，决定自2024年12月27日起对进口牛肉进行保障措施立案调查。
申请书显示，我国牛肉进口数量在2019年到2024年上半年急剧增长，占中国市场份额由20.55%上升到了30.9%，相对于中国总产量的比例由24.87%上升到43.87%，这使中国国内产业受到严重损害。申请人请求对进口牛肉进行保障措施调查。什么是保障措施？这将对我国牛肉进出口贸易产生怎样的影响？
近些年，城乡居民生活水平不断提高，对牛肉的消费需求旺盛。由于国内外牛肉价格差距大，刺激牛肉进口量持续增加。中国畜牧业协会有关负责人表示，2013年，我国牛肉进口量不到30万吨，2023年已达到274万吨，增加了8倍多，相当于国内产量的36.4%，牛肉已经成为当年进口规模最大的肉类产品。在国内产业严重亏损的情况下，2024年以来，牛肉进口激增，1—11月进口260万吨，同比增长4.3%。农业农村部农产品市场预警团队牛羊肉首席分析师朱聪表示，2023年6月以来，进口牛肉连续18个月单月进口量超过20万吨，对国内养牛业冲击十分严重。
朱聪：国内对牛肉进口一直是持比较开放的态度的，除了疫病的限制，一般情况下我们是跟各个国家谈判，只要牛肉符合要求，我们是持许可态度的。但是这两年因为一些国家，养殖成本比较低，而且可能还存在一些补贴的情况，和我们国内价格的差距是比较大的，对于国内有较大的冲击，所以目前的调查我觉得是比较合理的措施。
中国畜牧业协会有关负责人介绍，在国内肉牛养殖行情低迷，大部分养殖户处于亏损的情况下，大量进口牛肉无疑是“雪上加霜”，国内牛肉和活牛价格快速下跌，目前牛肉价格已跌至近5年最低，活牛价格更是跌至近10年的最低水平。有数据显示，今年11月出栏一头肉牛，平均亏损1600元以上，连续8个月亏损超过1000元，65%以上的养殖户处于亏损状态。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长屠新泉表示，在这种情况下，保障措施这项被世贸组织规则允许实施的贸易救济措施，将可能为国内相关产业赢得调整机会。
屠新泉：保障措施是WTO所允许的三种贸易救济措施之一。贸易救济措施就是指，在一个国家某种产品的进口增加太快，对国内产业造成损害的时候，各个国家可以实施的一种临时性的贸易限制措施。
保障措施跟反倾销、反补贴有个很大的区别，针对的是来自全部国家的进口，而不是来自特定企业或者特定国家的进口；保障措施所针对的进口增加是指因为不可预测的市场情况导致的进口激增，对国内产业造成了损害或不利影响。这个时候进口国就可以采取临时性的贸易限制措施来减少进口，为国内的产业赢得调整的机会，经过一段时间以后，我们再取消这些临时性的贸易限制措施。
根据商务部关于对进口牛肉进行保障措施立案调查的公告，利害关系方应于公告发布之日起20天内，向商务部贸易救济调查局登记参加本次保障措施调查。屠新泉介绍，根据世贸组织发布的数据，从1995年1月1日世贸组织成立到2024年12月底，55个世贸组织成员都曾发起保障措施调查，总数量达到437起，覆盖了包括农产品和非农产品在内的十八个大类产品。
屠新泉：我们到目前为止只发起过两次保障措施的调查，一次是针对钢铁的，一次是针对食糖的。过去这几年，牛肉进口增长速度比较快，对国内畜牧业从业人员及相关企业利润、就业等等，就造成了一定的困难。这种情况下，畜牧业相关企业协会，有资格向国家申请实施保障措施，来保护他们的合法利益。如果说采取措施，一般来讲可能会提高进口关税或者设置一定的进口数量的管理。
公告显示，本次调查自2024年12月27日起开始，通常8个月内结束调查，特殊情况下可适当延长。屠新泉介绍，与反倾销和反补贴不同，保障措施调查期间，不能采取相关措施；但立案调查公告的发布，将对国内牛肉产业起到稳定预期的作用。
屠新泉：因为牛肉的生产是有时间周期的，有些合同可能是长期的，比如现在签了一个合同是明年的。对出口企业来说，一看中国在发起保障措施调查，未来经过几个月的调查以后，也许会采取措施，这样可能会对这些相关的进出口企业有一定预期上的影响。总的来说，这就是商务部按照我们国家的法律、按照WTO的规则，根据我们这些企业、从业者提出的合理申诉所做出的反应，这是政府应该做的，保护我们国家的相关产业及利益。
而如屠新泉所说，保障措施毕竟是一项临时性贸易限制措施。着眼长远，我国牛肉产业应采取怎样的措施，在国际竞争中赢得主动？农业农村部农产品市场预警团队牛羊肉首席分析师朱聪表示，我国应继续推进规模化养殖支持措施，从而实现降本增效，提高我国牛肉产业国际竞争力。
朱聪：我们国家对国内生产还会继续保持当前的节奏，但是现在我们国内供给有点阶段性过剩，产业在未来1至2年内会处于一个调整阶段。对养殖户来说，我们国家还是会继续推进规模化的支持措施，鼓励有能力、有条件的养殖户继续扩大规模生产，把牛肉养殖成本降下来，提高我们自己的竞争力。
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