特许经营收费公路细节明晰，收费公路管理条例待修订
新政府和社会资本合作(PPP)模式下，收费公路如何操作引起业内关注。
5月29日，清华大学投融资政策研究中心邀请权威人士对此给予解答，明确地方本级国企可以通过特许经营模式之外其他模式来从事经营性收费公路建设。
一位地方交通部门人士告诉第一财经记者，目前地方操作经营性收费公路主要还是采用特许经营模式。但相比于以前的PPP模式，新PPP模式下采取特许经营建设收费公路，财政补贴相比以前会更难，限制更多。
比如，国务院转发的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(下称“PPP新机制指导意见”)明确，政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。
在地方政府隐性债务高压监管下，以及地方财政收支矛盾较大的当下，收费公路采取特许经营方式操作，将更加注重通过收费等来收回投资。为了吸引社会资本参与收费公路建设，新PPP机制将特许经营期限由此前原则上不超过30年提高至40年，并允许投资规模大、回报周期长的特许经营项目根据实际情况适当延长。
上述解读收费公路PPP新机制权威人士称，将特许经营期限上限调整至40年，有助于降低特许经营期限内项目年度回报率要求，提升特许经营者收益，从而使特许经营项目更具备可行性。
该人士接着称，不过PPP新机制指导意见同时明确，关于特许经营期限，“法律法规另有规定的除外”。对于收费公路项目，《收费公路管理条例》对收费期上限有明确规定，应按照条例规定执行。虽然收费公路收费期起算日晚于特许经营期起算日，但特许经营期到期日不得晚于收费公路收费期到期日。
根据现行的《收费公路管理条例》，政府还贷收费公路收费期限最长20年，经营性公路最长收费年限不超过30年。这也使得PPP新机制特许经营期限延长，受到了上述收费期限制约。
事实上，目前收费公路政策由于缺乏有效的合理定价、收益调节和财政补贴机制等，难以保障投资者获得合理回报，吸引社会资本投资功能减弱。交通运输部2024年立法工作计划中，将收费公路管理条例(修订)列为一类立法项目，力争年内完成部内工作或者公布的项目。
上图为收费公路累计投资总额，数据来自交通运输部
其实2013年以来《收费公路管理条例》修订稿多次对外公开征求意见，当时意见稿一大修订内容就是调整收费期限。
根据交通运输部此前公布的《收费公路管理条例(修订草案征求意见稿)》，政府收费公路项目的偿债期限应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置。经营性公路项目的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，一般不得超过30年；对于投资规模大、回报周期长的收费公路，可以超过30年。实施收费高速公路改扩建工程，增加高速公路车道数量，可重新核定偿债期限或者经营期限。上述人士表示，《收费公路管理条例》于2004年印发实施，不排除未来会进行修订或调整，可考虑在特许经营方案、公开竞争文件或特许经营协议中增加有关表述，但相关表述应客观、中性，例如可表述为，“如未来特许经营期内法律法规对经营性公路收费期限作出调整，可在符合届时法律法规、项目情况、协议约定等前提下，按程序重新合理界定特许经营期限”。
为了吸引民间资本参与收费公路建设，PPP新机制指导意见发布了支持民营企业参与特许经营新建(含改扩建)项目清单，其中明确收费公路项目(不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目)，民营企业股权占比原则上不低于35%。而对于投资规模大、建设难度高的收费公路等项目，积极创造条件、支持民营企业参与。
上述人士称，“投资规模大、建设难度高”的具体标准，可由地方政府根据当地实际情况相应界定，如地方政府已认定这一标准并向社会公开，在选择特许经营者时可按标准分类执行，将民营企业参与情况作为重要评判标准。如地方政府未作统一规定，实施机构应从最大程度鼓励民营企业参与角度，原则上按照第二类项目“民营企业股权占比原则上不低于35%”选择特许经营者，不宜在公开招标前即认定为第三类项目。
前述地方交通部门人士坦言，一些经营效益好的高速收费公路，地方国企早已经做完。对于期限比较长、收益有限的收费公路，一些民企不敢承担风险，投资积极性低。未来如果收费公路期限不延长，财政补贴受限，地方高速公路建设仍然会非常困难。因此《收费公路管理条例》应加快修订，延长收费年限等，与PPP新机制指导意见等相衔接。
根据交通运输部公开数据，截至2021年末，全国收费公路里程18.76万公里，占公路总里程的3.55%。全国收费公路共有主线收费站972个。全国收费公路累计建设投资总额约12.1万亿元(其中经营性公路占比约六成)。全国收费公路债务余额7.9万亿元。2021年度全国收费公路车辆通行费收支缺口约为0.6万亿元。
上图为收费公路收入与支出，图表来自交通运输部
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