21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 中央经济工作会议指出，2025年要实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好。
其中，实施更加积极的财政政策，是外界关注的焦点。中央经济工作会议指出，要提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用。优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。
与此同时，2025年要推动标志性改革举措落地，其中重要的一项是推进财税体制改革。
如何看待2025年的财政收入形势？12万亿元化债资金有什么积极作用？如何实施更加积极的财政政策？财政政策如何更好地提振消费？地方专项债新规有什么影响？有哪些值得期待的财税体制改革事项？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国财政科学研究院院长杨志勇。
（中国财政科学研究院院长杨志勇，受访者供图）
2025年财政收入有望实现一定增长
《21世纪》：2024年1-11月份，全国一般公共预算收入19.9万亿元，同比下降0.6%。如何看待2024年财政收支形势？预计2025年会如何？
杨志勇：新预算法实施之后，预算收入是一个预测概念。2024年经济持续回升向好，同时还需要夯实回升向好的基础，物价较低，PPI为负，CPI处于低位，这对财政收入的筹集不利。尽管如此，通过综合性措施，财政收支平衡和全年预算目标仍然可以实现。
2024年前11个月一般公共预算收入同比下降0.6%，这与上年缓税入库提高基数、上年年中出台减税政策等特殊因素有关，也与工业生产者出厂价格持续负增长有关。从趋势来看，2024年10月当月税收收入同比增速转正以来，一般公共预算收入累计降幅在持续收窄。这与2024年9月下旬中央一揽子增量政策出台，带动经济回暖密切相关。
展望2025年，中国经济面临较多的国际不确定性的挑战，也需要直面内需不足等难题，财政需要积极应对。中央明确要加强超常规逆周期调节，财政政策也要做好相关预案。预计随着稳增长政策的加力和重点改革事项的推进，2025年中国经济将继续保持平稳增长，财政收入也能实现一定增长，土地出让收入持续下跌的问题也有望得到缓解。
《21世纪》：9月26日中央政治局会议部署了一揽子增量政策，其中财政增量政策备受外界关注。财政增量政策重点围绕化债、稳楼市、保障民生等展开，其中安排12万亿元化债资金是重中之重。如何看待这系列部署？化债对提振经济有什么作用？
杨志勇：推出一揽子财政增量政策，对改善预期、提振经济的作用很明显。
安排12万亿元资金用于化债，以期限更长、利率更低的地方政府债券，逐步置换以银行贷款、城投债等形式存在的地方隐性债务，大大缓解了地方筹措资金偿还隐性债务的压力，还能降低债务利息支出，有助于地方政府恢复良性运转。受益于化债资金的到位，债权方的部分关注类资产、不良资产安全性进一步提升，部分债务甚至能提前偿还，对银行等金融机构是重磅利好。安排较大规模化债资金，能帮助解决一些“三角债”问题，并改善相关企业现金流。加力化债兼顾了“防风险”和“促发展”，通过资金的注入，能提升经济活力、改善经济循环。
另外，财政政策也致力于促进房地产市场止跌回稳，降低了房地产交易税收负担，地方专项债在收储土地和商品房方面还将继续发挥作用。目前来看，一线城市的交易在明显回升、房价在趋稳，市场乐观情绪在逐渐增加。加大对特定群体的民生保障力度，有助于提振消费、促进社会稳定等。
财政政策更注重惠民生、促消费、增后劲
《21世纪》：中央政治局会议指出，2025年要加强超常规逆周期调节，实施更加积极有为的宏观政策。什么是超常规逆周期调节？要如何实施更加积极的财政政策？
杨志勇：根据对2025年经济形势的展望，随着外部不确定性的提高，同时要更好地应对国内经济发展的困难挑战，要推动实现经济的平稳增长，需要加强超常规逆周期调节。所谓超常规逆周期调节，一方面在于政策力度会加大，比如2025年财政赤字率将突破3%，安排更大规模的政府债券发行等，这些都是不同以往的安排。另一方面，面对各种不确定性，需要做好预案，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性，来更好地引导市场预期。我国仍有较大的宏观政策空间，有超常规逆周期调节的基础。
2025年实施更加积极的财政政策，要打好政策“组合拳”。一是提高财政赤字率，赤字率突破3%，加大支出强度、加快支出进度。二是安排更大规模政府债券，包括增发超长期特别国债、提高地方专项债规模等，为稳增长、调结构提供更多支撑。三是大力优化支出结构，提高财政资金效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，提高民生保障水平、大力提振消费、支持发展新质生产力等。四是持续用力防范化解重点领域风险，包括推动房地产市场止跌回稳、落实落细化债政策等，促进财政平稳运行、可持续发展。五是进一步增加对地方转移支付，增强地方财力，兜牢基层“三保”（保工资、保民生、保基本公共服务）底线。
《21世纪》：中央经济工作会议指出，2025年要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。财政政策如何更好地提振消费？扩大投资的重要性是否有所下降？
杨志勇：2025年财政政策会致力于推动居民增收减负。就业是最大的民生，要更大力度地稳就业。适当提高退休人员基本养老金、提高城乡居民基础养老金、提高城乡居民医保财政补助标准等，这些能增加相关群体的养老收入、降低个人医疗负担水平，相应提高了居民可支配收入、减少了消费的后顾之忧，进而推动消费更好恢复。另外，推动奖学金“提标扩围”、提升助学金资助标准等，加大了对学生群体的财政保障力度，有助于释放他们的消费活力。当然，考虑到财政收入面临很多挑战，财政在保障民生支出时，要尽力而为、量力而行，确保民生政策的可持续性。
2025年还将实施提振消费专项行动。会有更大规模的超长期特别国债资金用于支持“两新”工作，更好地支持消费品以旧换新。财政还会加力支持扩大服务消费、促进文旅消费等。
消费和投资并不是截然分开的。2025年通过增发超长期特别国债、提高地方专项债规模等，仍会积极扩大有效投资。投资跟供给相关，要推动实现高质量发展，需要改善供给结构、提高投资效益，比如可以加大科技创新投入、加大对新质生产力的支持、做好“两重”建设等。投资还能创造更多就业，进而带动消费。当然，2025年政策重点放在提振消费上，因为消费是终端需求，投资若不能促进消费，投资的效果会大打折扣。
提高地方专项债的自主性和灵活性，进一步增加地方自主财力
《21世纪》：近日，国务院对外印发了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，围绕专项债的多个方面出台新规，包括实施“负面清单”管理、扩大用作资本金的范围、试点“自审自发”、做好融资收益平衡等。如何看待这些安排？
杨志勇：针对专项债运行中的一些突出问题，新规给出了针对性的解决方案，旨在更好地发挥专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，推动经济回升向好。
实施“负面清单”管理，进一步放宽了专项债的使用范围，因为“负面清单”的限制范围往往是有限的。2024年地方新增专项债规模为3.9万亿元，2025年专项债规模有望进一步提升，放宽专项债的使用范围，有助于放大专项债的作用。专项债的项目，要求有一定收益，因此不得用于无收益项目。主题公园、仿古城（镇、村、街）纳入“负面清单”，是因为这些领域存在一定过剩，投资收益不佳。
将一些战略性新兴产业基础设施纳入专项债用作资本金的范围，可以视为财政“增后劲”的具体举措。当前要因地制宜地发展新质生产力，重点还是在一些新兴产业、未来产业。这些产业的发展存在很多不确定性，可能出现部分市场失灵，需要政府适当作为。
在十个省份和雄安新区试点专项债的“自审自发”，这些省份形成的专项债项目清单，经省级政府审核批准后，就可以立即组织发行，无需像以前那样先报国家发展改革委、财政部审核通过。试点“自审自发”，结合前面的“负面清单”管理，大大提高了地方的自主权和灵活性。因为试点省份多为经济大省，能更快地发挥资金效用，支持经济大省挑大梁。
至于专项债的还本付息方面，现实中有些项目收益很少，存在一定偿债压力。因此，允许地方依法分年安排财政补助资金，以及调度其他收入等，来实现专项债的还本付息。此前专项债更多项目单个项目要实现融资收益平衡，现在进一步放宽到在市、县层面实现区域平衡，同时要求省级政府承担兜底责任，比较务实地完善了专项债的偿债机制，同时强化了地方政府的主体责任。
《21世纪》：中央经济工作会议指出，统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。全国财政工作会议指出，要蹄疾步稳落实各项改革任务，在健全现代预算制度、深化税收制度改革、进一步理顺央地财政关系等方面推进相关改革。2025年有哪些重点财税改革事项值得关注？
杨志勇：党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确要深化财税体制改革，在健全预算制度、健全税收制度、进一步理顺央地财政关系等方面提出系列改革任务，并且要求在2029年完成。大力推进财政科学管理，财税改革将做到蹄疾步稳。
2025年会有序推进财税改革任务。在完善央地财政关系方面，方向是推动中央和地方事权和支出责任与财力相匹配，要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例，要增加地方自主财力，拓展地方税源。需要指出的是，事权的调整，不只是财政问题，需要结合全面深化改革来系统推进。就其中的增加地方自主财力而言，可以通过增加均衡性转移支付规模、推动部分品目消费税征收环节后移并下划地方、规范税收优惠政策、下沉部分非税收入管理权限等多方面举措，来充实地方自主财力。
在健全现代预算制度方面，可以推进零基预算改革、完善权责发生制政府综合财务报告制度、加强财政绩效管理等。2025年要提高财政资金效益，需要加强对财政资金的统筹。在财政收支矛盾加剧的当下，更有助于推进零基预算改革，因为以“零”为基数来编制预算，有助于打破既得利益、打破支出固化僵化的局面。
在深化税制改革方面，会继续推进税收法定工作，比如2025年即将到来之际增值税法获得通过。中国第一大税种完成税收立法，是税收法定工作的重大进展。2025年还将继续推进消费税改革，深化税收征管改革等。
本文链接：专访杨志勇：2025年安排更大规模政府债券，综合施策提高地方自主财力丨2024年终特刊http://www.llsum.com/show-4-14742-0.html
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