“以债化债”初见成效 金融化债悄然开启
证券时报记者 秦燕玲 贺觉渊
2023年下半年以来，一揽子化债方案在地方落地见效，发行特殊再融资债券、金融机构参与地方政府债务化解(下称“地方化债”)等动作层出不穷，一番努力之下，地方债务风险有所缓释。新的一年，财政部明确要求“控增化存”工作继续，力度加大。记者从接近监管人士了解到，金融化债在后续化债工作中必不可少。
新一批特殊再融资债券发行、金融机构参与化债、地方政府融资平台公司(下称“城投平台”)市场转型的部署已经徐徐展开，虽有挑战，但更有机遇。各方努力下，一揽子化债正走深走实。
“以债化债”见成效
第二批额度或在路上
据证券时报记者统计，自10月地方政府重启发行用于偿还地方政府存量债务的特殊再融资债券以来，截至12月29日，共有29个省区市累计发行特殊再融资债券13885.15亿元。其中，贵州省、天津市、云南省、湖南省、吉林省政府的累计发行规模明显高于其他地区，分别发行2263.81亿元、1286.33亿元、1256亿元、1122.01亿元、892亿元，约占各地总发行规模的49%。
在特殊再融资债券与各项支持地方政府化债的政策接连落地后，化债力度较强的地区债务风险已有所缓释，体现在对应地区的城投债利差(城投债估值收益率与同期限国开债收益率差额)收窄、城投债提前兑付行为增多。
华创证券固定收益首席分析师周冠南指出，化债政策支持下，重点高债务风险省份的短端高票息城投债品种受到市场追捧，多区域城投债利差突破2022年资产荒期间的最低点。截至11月30日，天津、吉林等区域城投债利差较此前低点已收窄超100个基点。
城投债的提前兑付现象自10月愈发频繁。国金证券研报指出，10月以来城投债提前兑付节奏明显加快且逐月加速。10月1日至12月8日，已有127只城投债拟提前兑付，偿付金额总计718.6亿元。
国金证券固定收益首席分析师樊信江表示，在直接效应方面，特殊再融资债券资金拨付至城投平台，起到缓解城投短期流动性压力的作用；间接效应方面，一揽子化债方案落地，加强了城投债的“金边效应”，机构参与热情、情绪高涨，助力重点省份城投平台再融资能力恢复。
临近年末，随着1万元国债的增加发行，特殊再融资债券的发行步伐显著放慢。据记者统计，各地政府在10月份累计发行的特殊再融资债券规模达到10126.8亿元；11月份累计发行规模降至3530.37亿元；12月1日至12月29日，各地累计发行规模仅有227.98亿元。
东方金诚高级分析师冯琳对证券时报记者表示，增发国债可以增加地方政府可支配的财政资金，且不会增加地方政府债务负担，客观上能够缓解地方政府各方面支出压力，也将有利于地方政府更好开展化债工作。着眼于一揽子化债方案还将持续推进落实，2024年可能会有第二批特殊再融资债发行。
等项目、等细则
推进化债不容易
据媒体报道，12月8日，农业银行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务“银团贷款”，在渝北区属国有公司重庆空港经济开发建设有限公司(下称“空港经济公司”)投放落地。这是重庆市完成的首笔“银团贷款”置换非标债务业务，也是当前公开信息中，全国首个金融机构参与地方化债的案例。
“我们看到这个消息时很振奋，觉得这是不是一个信号”消息出来后，有接近监管人士对记者发出前述感叹。“特殊再融资债重启发行是一揽子化债的‘先锋军’，后续金融化债必不可少。”中信证券首席经济学家明明曾表示。
证券时报记者从知情人士处了解到，当前重庆已明确有10家银行机构参与化债，包括5家国有大行、2家政策性银行和3家地方银行，每个区县会有1家指定机构牵头进行债务化解。此次对空港经济公司投放落地的银团贷款共3家银行参与，包括农业银行渝北支行、中国银行渝北支行和交通银行渝北支行，3家机构分别占45%、35%和20%份额。
当前不论政府部门还是金融机构，都明确表示要积极推进金融化债，但除了重庆首笔5000万元的银团贷款，几乎看不到公开落地案例。
上述接近监管人士告诉记者，目前来看，项目清单梳理仍是比较关键的问题之一。“银团贷款通过流贷加固贷的方式支持，项目由政府部门提供，但目前还没有得到明确的清单。”同时，一些关键细节有待进一步明确，比如，到期重组展期的高息贷款中的“高息”如何定义？
“本轮化债方案推出不久，金融机构实操层面上还需要更加明确的细则，当前目前仍然处在观望准备期。”冯琳对记者表示。
冯琳指出，出于风控考虑，在用贷款置换非标、标准化债券等其他类别债务时，银行机构对于债务对应的项目以及项目形成的资产和收入等会有一定要求，态度也更为谨慎。
事实上，这一点也是当前金融机构推进置换非标债务的顾虑之一。“很多债务的底层资产是看不清的”，前述接近监管人士称，“其实大家都在焦灼地等待，都需要有更多正面示范案例出来。目前银行敢做这些具体案例，肯定是看得比较清楚的，但这类具体案例在所有政府债务中是否具有示范性，大家心里都没底。”
冯琳认为，在政策引导和支持下，随着各地、各金融机构化债工作细则逐步明确，后续以银行为代表的金融机构参与化债的节奏将会提速。其中，抗风险能力强、政治站位高的国有大行和政策性银行将发挥主要作用。
不过，一边是推进化债，一边是银行风控，如何做好平衡仍是未来金融化债推进的关键。“金融机构基本都是市场化机构，很多还是公众公司，需要按照市场能够接受、投资人能够接受的方式推进，需要综合考量、稳健推进，不宜一刀切。”中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国在接受记者采访时指出，对于2024年的金融化债，期待可以有政策性金融机构利用政策性金融工具更多参与。
城投“退平台”趋势料加速
目前，地方政府采取的各种化债举措主要是“以时间换空间”，但推动城投平台转型的工作并未停下脚步。据华福证券研报显示，2018年以来，城投平台整合的数量迅速增多，2018年城投平台整合事件数为106起，而2023年以来，城投平台整合事件数量已达到358起。
“城投平台整合并非是要简单降低公司数量。”华福证券固收首席分析师李清荷表示，在地方政府隐性债务监管趋严，城投平台融资愈发受限的背景下，城投平台整合有利于整体统筹债务和融资，降低债务风险，有利于平台之间的资产、业务整合，加速市场化转型。
2023年以来，多地的财政预算草案和年中财政预算执行报告均提及要加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动、分类转型发展。在冯琳看来，2024年“控增化存”的政策基调不会发生变化，城投平台新增融资仍将受到严监管，将迫使城投平台加快市场化转型步伐，通过转型、整合、注销等方式“退平台”的趋势将会提速。
谭志国认为，城投平台的转型发展将在未来步入新阶段，更多地方会将分散的国有资产通过分类梳理、整合注入等方式，做强做优城投公司，并按照国资国企改革的要求，建立健全现代企业制度，完善市场化体制机制。
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