专项债问题受关注，专家建言压缩规模提高项目质量
余额超26万亿元的地方政府专项债券(下称“专项债”)，对稳投资稳增长起到了重要作用，但当前暴露出的一些问题也受到关注、亟待解决。
近日，在中国宏观经济论坛“构建地方债务长效机制”研讨会上，专项债问题引起与会专家高度关注。此次会上还发布了《中国地方政府债券蓝皮书(2024)》。
中诚信国际研究院院长袁海霞在会上直言，专项债的发行使用越来越趋向一般化，虽然大量发行，但整体效率偏低。这些年随着传统基建领域的饱和，整体宏观效率或基建投资的边际效应的下降，专项债大幅扩容之下的效率问题不断凸显。
专家建议，应逐步提高国债和地方政府一般债券规模及占比，压降专项债规模及占比，逐步淡化专项债券承担逆周期调控任务，通过大幅扩大专项债投向及用作资本金范围，创新品种，强化监管等，真正提高专项债项目质量，避免以后出现偿债风险。
专项债问题受关注
目前地方政府债券分为一般债券和专项债券，与投向没有收益的公益性项目、且需要一般公共预算收入偿还的一般债券相比，专项债项目必须要有一定收益，且项目收益能够还本付息。
近些年专项债大量发行，财政部数据显示，截至今年7月末的42.8万亿元地方债余额中，专项债余额约26.6万亿元，占地方债余额比重超六成。
目前专项债资金主要投向市政建设和产业园区基础设施、社会事业、交通基础设施、保障性安居工程等党中央、国务院确定的重点领域建设，发挥了专项债券资金强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，为经济社会高质量发展提供了有力支撑。但目前专项债暴露的一些问题也引起各界关注。
袁海霞在上述会上表示，专项债越来越多地用于没有收益的项目，比如过去审计报告披露，有些地方发行专项债项目是通过包装、通过虚增一些专项收入来完成专项债的发行，这无疑会增加它的发行成本，也将带来一定的债务结构风险。
“专项债逐步走向一般债属性，我们在一线工作时发现，不少专项债项目收益是包装策划出来的，因此专项债项目在设计规划时应该科学严谨，否则未来偿还压力非常大。”财达证券副总经理胡恒松在上述会上说。
袁海霞表示，由于专项债项目储备或前期项目设计规划的问题，钱等项目的现象会出现，突出体现在专项债资金闲置。另外这几年部分专项债资金被挪用情况持续发生。在专项债收益承压下，地方流动性更多依赖借新还旧来滚动。
部分专项债资金闲置、挪用也是近些年审计部门披露的老问题。
袁海霞称，专项债用作项目资本金的比例仍然偏低，近两年情况这一比重在9%左右，距离政策比例上限25%而言还有比较大提升空间，也反映专项债撬动社会投资能力不足。
近些年专项债规模不断攀升，近些年均超3万亿元，今年新增专项债额度提高至3.9万亿元。目前专项债余额不断靠近国债余额(2023年底约30万亿元)。
袁海霞认为，当前地方政府债券存在结构错配。目前存量地方债余额中，专项债占比超过六成，而每一年专项债新增额度占地方债新增额度比重超过八成，但专项债对应偿债的收入部分，如地方政府性基金收入占广义财政收入比重最高时是2021年的47%，而近些年房地产市场调整，地方政府性基金收入不断下滑，因此也反映地方债务(专项债与一般债)结构和收入结构存在一定的错配，这一定程度上影响债务可持续性。
中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚在上述会上坦言，如果2028年如期完成地方政府隐性债务化解，而当下不提高专项债项目质量的话，专项债虚化、一般化以后可能就成为另外一种“隐性债务”。
解决对策
在破解地方债问题中，与会专家普遍认为当下应加大中央举债力度，从而缓解地方债务压力。与此同时，地方债务结构中，应该增加一般债务规模，提高其在地方债务中比重，相应压减专项债额度及占比。
财政部金融司原司长孙晓霞在上述会上称，要注重优化债务结构。目前中央政府债务相对少，地方债务较多，因此中央财政仍有扩张空间，可以考虑增加全国赤字，减轻地方负担。而从地方层面看，一般债少、专项债多，但专项债项目收益水平偏低，可考虑增加一般债的比重，缓解“三保”的压力，提升整体的资金效率。
此前中央金融工作会议也提出，优化中央和地方政府债务结构。
赵全厚建议，可以逐步在优化债务结构过程中淡化专项债券承担逆周期调控任务，这一任务可通过增加国债、特别国债或地方政府一般债券来分担。
“国债或地方政府一般债就应当承担起逆周期调节作用，因为它属于赤字型债务，被赋予财政信用。如果专项债券过多承担了逆周期调控任务，项目质量就容易虚化，因为逆周期调控要求项目设计快，使用形成实务工作量速度要快，这样项目设计缺乏一个长周期的考虑。”赵全厚说。
为了提高专项债资金使用效率，党的二十届三中全会要求，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。
袁海霞建议，目前专项债券能够投入使用的领域非常广，未来可以对专项债投向领域不加以限制，给地方自主权，并自主选择专项债资金用作项目资本金，从而充分发挥政府投资带动作用。
赵全厚也认为，可以考虑不再设立专项债投向正面清单，只要在政府投资条例范围内，项目均可通过专项债筹资。在这些领域给地方适当放权，让地方以提高项目质量为基础，一方面让债券资金能够支持项目发展，另一方面也让现金流更能和它的全生命周期相匹配。当然由于专项债投向大幅扩大也要控制风险，中央可以适度给地方放权，并通过一些资本金的激励措施，引导地方将专项债资金投向中央期待的领域。
赵全厚建议，可以借鉴别国经验，创新品种，让市场主体参与专项债券品种的创新和实施。比如，去年以来实施的政府和社会资本合作的新机制中，在公共领域引入社会资本。社会资本进入这些领域项目需要一些融资，但考虑控制融资成本，政府可以发行一定的专项债转贷给这些项目实体，政府处于一个项目审核者和支持者位置，借此可以提升准公共服务，也有利于提高专项债项目质量。
为了提高专项债资金使用效益，近年财政部和发改委强化项目审核，加强资金使用管理。如全面建立支出进度通报预警制度，对专项债券项目开展全生命周期绩效管理，穿透式监测专项债券项目实施情况，强化制度约束等。
财政部近期公开表示，将联合国家发展改革委，研究适当扩大专项债券投向领域，健全专项债券项目管理机制，加强专项债券投后管理，强化法定债券穿透式全过程监管，指导地方做好专项债券项目储备和发行使用管理，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力，有效支持高质量发展。
作者：陈益刊
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